国有控股企业国有资产的财务监管问题研究

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国有控股企业国有资产的财务监管问题研究

摘要

有效的财务监管,是我国国有资产改革的重要内容,且在国有企业资本监管机制中,财务监管十分重要,因此,国有资本的财务监管体系是现代国有资产管理体制下的重要课题。
我国国有控股企业的财务监管受到传统计划经济体制的影响,改革开放以后,正式开始了国有控股企业的财务监管,但是目前我国国有控股企业的财务监管仍然存在一些问题,为完善我国国有控股企业的财务监管,构建我国国有企业财务监管的新模式,我们可以从我国国情出发,借鉴西方发达国家的经验,探寻适合自身发展的新道路。
关键词:国有控股企业 财务监管 问题 措施

目录
摘要 2
国有控股企业国有资产的财务监管问题研究 4
一、绪论 4
(一)研究背景 4
(二)研究意义 4
(三)研究方法 4
(四)研究内容 4
二、 国有控股企业国有资产的财务监管问题研究理论 5
(一)财务监管内涵 5
(二)关于我国国有控股企业的财务监管问题研究 5
三、 我国国有控股企业国有资产的财务监管现状分析 6
(一)我国国有控股企业国有资产管理的特点 6
1.以所有者利益为导向的市场方式 6
2.管理机制的职能定位 6
3.通过分类监管来提高监管效率 7
(二)我国国有控股企业财务监管存在的问题分析 7
1.财务管理机制问题 7
2.财务监督机制问题 8
四、我国国有控股企业财务监管问题的应对措施 9
(一)学习借鉴发达国家的经验 9
(二)建立国有控股企业财务监管的新模式 9
(三)完善国有控股企业财务监管的配套措施 10
1.完善相关法规 10
2.完善国有控股企业法人治理结构 10
五、结论 11
参考文献 11

一、绪论
(一)研究背景
政府以及产权管理部门,以所有者的身份对国有企业、行政事业单位等的会计部门负责人、会计师及会计主管人员进行派遣委任,所以对所驻单位的财务管理和资产经营的会计制度是会计委派制。 很久以来,因为会计管理以及制约监督的机制不完善等原因,企业会计造假、失实成为我国行政事业单位在现代政治制度建立、改革过程中最为严重的问题之一,并且,这会影响国家的宏观决策。
国家在改革开放以后成立了专门管理国有资产的机构,但是,因为资政部分,这一机构的职能依然被国有资产管理部门掌控,定会进一步引发政企不分,因此,国有资本的所有者问题依然困扰着我国国有资产管理体制的改革。
在党的十六大 “建立中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,管人、管事和管资产相结合,权利、职责、义务相统一的国有资产管理体制”的精神指导之下,国务院在2003年3月建立了国有资产监督管理委员会,我国国有资产管理体制改革进入了新阶段。十七大进一步对现代企业制度进行了完善,对国有经济结构和布局进行了优化。
(二)研究意义
近几年,国有控股企业的会计信息失实、国有资产流失现象被社会各界所关注,这是经济监督机制不完善的表现。财务监管是国有资产监管的基础和核心,目前,国有控股企业的政府行政监督、企业内部监督、社会监督及出资人监督等并不健全,尤其是因为出资人的缺失所导致的弱化的经营权被所有权监督。以出资人的明确为前提,强化出资人对国企财务的监管,对适当的监控措施和制度安排非常有利,可以对现在的经营者约束缺失有所改变,对国企的经营行为和财务活动的监督和约束有所加强,为经济监督机制和体系的完善奠定基础。
(三)研究方法
    本文运用规范研究方法,采用相关数据,结合国内外史证资料进行研究。论文运用的是经济学和行政管理学的相关知识,在进行分析现状的基础上,提出解决问题的方案。
(四)研究内容
    本文按照提出问题、分析问题、解决问题的方式,概括了相关理论研究,分析了我国国有控股企业国有资产的财务监管问题,并从实际出发对我国国有控股企业的财务监管问题的应对措施进行了探讨。
    本文分为四章:第一章绪论;第二章我国国有控股企业国有资产的财务监管问题研究理论;第三章我国国有控股企业国有资产的财务监管现状分析;第四章国有控股企业财务监管问题的应对措施。
二、 国有控股企业国有资产的财务监管问题研究理论
(一)财务监管内涵
财务,指的是对钱财进行处理的事务,即管钱、理财,调节和组织资金的流动。监管,指的是督促监察或者是督察监视,是为了规范行为当事人的做法,使其能够满足监督人的要求,让非行为当事人监视督促行为当事人。
因此,财务监管就是督促监察关于处理钱财的事务,按照已定规范进行财务活动。完善的财务监管概念包括以下方面:一,财务监管主体,是从事或负责财务监督的行为人;二,财务监管客体,即被监管对象,是被财务监管主体制定的被监管者;三,财务监管内容,指财务监管客体受财务监管主体监管的具体的事项和范围;四,财务监管依据,是财务监管主体所根据的监管原因;五,财务监管目标,是财务监管主体想要达成的目的,这是财务监管的出发点。
(二)关于我国国有控股企业的财务监管问题研究
1999年开始,就出现了不少关于国有资产监管的相关研究:钱津指出,国有资产需要改变以政代法的经营状态,实行以立法为主导的国有资产经营。中共的十六大确立了新的国有资产监管改革方向,开始了国有资产监管研究的新篇章;李铁映强调,应根据国资政职能分管、企业自主运营、政府监管分级、国家共同所有,来建立与社会主义市场经济相适应的国有资产监督运营体系。通过建立国有资本的运营主体和出资人制度来改革国有资产管理经营制度,以企业的公司改组为实现基础,逐渐转变国有资产的实物管理为价值方式的管理,使国有资本增值保值,有效运行;陈清泰认为,国家所有、授权经营、分级管理、分工监督是国有资产管理的原则。国有资产管理、监督和运营体制的建立,要先做到国有资产所有者智能的到位,然后需要一系列的体制和制度安排去分开国有资产管理经营职能和政府社会管理职能,可以是各个企业做到公平竞争,最后,确定企业法人的有限责任和财产制度,分离企业法人和国有资产所有者的财产权。
此后,也有不少国有资产监管的相关研究:张卓元指出,国有资产统一的分级管理,应该变成分级管理和所有,现在的国有资产国家所有、授权经营、分级管理、分工监督制度是不完善的,因为中国的国有资产庞大,国家所有,由国务院代理行使权是不符合实际情况的,把地方政府财政资金进行投资,所得国有资产为国务院行使所有权是不现实的;贾康认为,应有控股公司作为中间层次,可以采纳一些企业可直接被国资委管的办法,只是不能否定经营性资产体系的中间层次为企业性投资控股公司。假如国资委插手企业,但只管大的方针政策,将会出现信息不相称现象,一些原有的弊病会容易重复出现;刘纪鹏强调,政治体制改革和经济体制改革的结合是国有资产管理体制,政治体制改革直接被经济体制改革的深化而引出。因为现有的体制下,政府是国企的出资方,也就是说国有资产体系不仅仅依靠企业产权制度,更是依附于政府管理体制。
表2-1  新中国成立初期公私合营工业情况
 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955
公私合营企业户数 193 294 705 997 1036 1746 3193
职工人数(万人) 10.54 13.09 16.63 24.78 27.01 53.33 78.50
总产值(亿元) 2.20 4.14 8.06 13.67 20.13 50.86 71.88
占全部工业总产值的比重(%) 2.0 2.9 4.0 5.0 5.7 12.3 16.10
表2-2  2012年中央国有资本经营收入预算表
 2011年执行数 2012年预算数 预算数为上年执行数的%
利润收入 757.36 823.00 108.7
中央国有资本经营收入 765.02 844.00 110.3
上年结转收入 35.59 31.07 87.3

三、 我国国有控股企业国有资产的财务监管现状分析
(一)我国国有控股企业国有资产管理的特点
1.以所有者利益为导向的市场方式
近年来,国有资产管理委员会(以下简称“国资委”)对政府以往对企业监管的思维方式有所改变,对短期政绩导向尽量避免,对一些长期性、基础性的工作,如经理市场培训、产权市场及国有企业制度建设等十分重视。作为国有出资者的代表,国资委可以行使任命、选拔、约束和激励企业管理者的权力。
国资委应注意尽量不直接运用行政性方法、方式行使任命、选拔、约束和激励企业管理者的权力,但是,国有企业的经理市场及国有产权市场存在一定的缺憾,还没有形成完善的以董事会为核心的现代企业管理框架,因此,国资委对国有企业的彻底监管无法彻底避免行政方式。所以,应规范和培育国有企业管理框架、国有企业经理市场和产权市场,这也是对国资委来说需要重视的长期性和基础性工作。
2.管理机制的职能定位
目前,国资委对履行监管国有企业的职能定位是“股东会”。国资委的工作重点是推荐国有企业的监事会、董事会的建设,并对公司管理机制进行完善,而不是对国有企业的具体工作进行监督。新修订的《公司法》明确解释了国资委的“股东会”的职能。
目前的公司制企业中,公司董事会和股东会都履行出资者的职能,但是股东会的决策职能相对来说更加宏观。企业的最好权力机构是股东会,通常其决策只针对公司重大事项,如重要产权重组、董事会成员薪酬和人选、年度决算和预算、公司章程的修订等进行表决。在公司日常的组织运行结构之外,股东会通过董事选择来行使出资者的职能。董事会是企业组织内部的主要决策者,它代表着全部股东,并受股东的委托来行使职责。企业的运转是伴随着董事会的监督、激励、招聘等管理方式进行的。这种运行机制,避免了股东干涉公司的日常经营管理活动,也保证了股东的出资者权力,对经理阶层的专业才能的发挥提供有力保障。
从实际情况来看,国资委逐渐从管理业绩、管理预算和战略方面对国有企业和资产进行监管,其职责的扩大并不是其本来意愿,只是在过渡阶段必须承担的社会公共职责。对自己的“股东会”的定位,需要配到的外部政府公共管理、国有企业的法人治理机构来完善。和政府推进的各种公共管理改革、国企董事会的建立相配合,是国资委的工作重点。
3.通过分类监管来提高监管效率
分类监管应该为过期未对国有企业监管和改革总体思路的总原则,分类监管需要根据企业的目标来分类或重组现有国有企业,并制定详细的分类目录,这是对国有企业有效监管的条件。
我国的国有企业有情况复杂,数量众多,目标多样,因此分类监管特别重要。国有企业的行业性质及目标差异问题应该引起国资委监管时的重视。以企业目标划分,可以划分出服务于经济效益目标和服务于社会目标的两种国有企业,对于服务于社会目标的国有企业来讲,经济效益目标次于社会目标,而后者相反,处于首要地位的是资产安全和盈利目标。企业运行的根本差别决定于目标的差异性。进一步分类,服务于经济效益目标的企业可分为竞争性企业和垄断性企业,对于竞争性企业来说,国有企业的发展和获利得于企业管理经营团队的努力,管理经营难度较大;经营对于垄断性企业来说,其企业获利和发展多因为垄断结果,管理者的经营难度相对不大。国资委对不同类型的企业,其产权改革、法律法规、管理经营者的薪酬和业绩考核、决算预算制度等都有明确的政策区分,对不同类型的企业,很有必要设置专门机构改变国资委组织结构,提高监管的效率和针对性。

(二)我国国有控股企业财务监管存在的问题分析
1.财务管理机制问题
国有企业管理者动力的激励,依然依靠传统的精神激励,尽管也有物质激励,但是仍然存在不足,企业管理经营者仍然存在行政官员性质,并不是“企业家”的身份。这样的动力机制,是对经营行为的扭曲,掺杂了许多非市场原因在企业的经营活动中。为了追求某种荣誉称号或得到行政晋升,往往会有经济效益和效率不足的理财活动发生在国有企业中。另外,尽管在财务动力机制中引入了物质激励,但力度不强,没有形成规范化、制度化和稳定性的物质激励机制,这种问题十分突出。
财务运行机制应该是高效运行的机制。但是,因为我国曾经实行计划经济财务管理模式,受其影响,国有企业的财务管理运行机制存在很多缺陷:
首先,财务决策的机制不规范。国有企业在传统的计划经济体制下,没有生产、经营、投资、分配和筹资的自主权,政府主管部门掌握了企业的决策权,企业的生产经营活动在政府的计划指令下进行。现在,仍然存在传统体制下的政企不分现象,政府部门及企业管理者掌控着国有企业的经营决策权,使得企业和政府职责不明确、权利不清。在这种决策机制下,因为政府官员并非职业性的企业家,这也导致他们不能具有专业的企业经营决策技能,无法直接和全面的获得市场信息,也会导致企业决策失误或者决策的效率低下。同时,政府主管部门参与企业业务和决策,对企业的自主经营不利,也不能符合政府职能转变的要求,难以划分管理责任。
其次,企业财务的预算约束力和流程编制存在不完善的地方。很多企业的预算编制方式按照自上而下的方向进行,先由上级向下属部门及单位发布全部预算方案,下级上交后,开始了一段讨价还价现象,总部要求少花钱,多办事,下级部门则怨声载道,引发双方矛盾。这种情况是忽略规划性预算模式导致的。此外,很多企业财务预算软化,无法起到约束作用。只有财务预算具有一定硬度且合理,才能有效的调节和控制财务管理部门在工作过程中出现的偏差,争取引导财务活动按照既定预算进行,达到财务预算的预期目标。
最后,财务控制机制不完善。过去,计划经济体制高度集中,政府主管部门的控制权力度低于企业,政府在企业财务管理方面制订了具体、严格的财务法规,严格控制企业财务活动。如今,我国国有企业控制机制的主要问题表现在:国有企业内部存在“内部人控制”问题,尽管很多企业高层在授权范围内自主权很高,但是其管理行为受董事会及股东的全面监管;国有企业经营者的人事任免权力仍掌握在政府手中,目前国有企业的干部人事制度,仍然收到计划经济的影响,如,政府相关部门统一调配国有企业干部,企业干部身份对应企业级别,同时享有相应的待遇。这对小股东的利益造成侵犯,也是的民主和公正的程序的破坏,且会导致企业管理任何的选择被政府官员的个人意图所施加,造成强烈的政治干预。
2.财务监督机制问题
(1)对企业经营管理者违规获取个人利益的监督不到位
如今的财务监管体制没有对国有企业经营管理者的职位消费设立有效的监督,使得国有资本成为少数领导接阶层过渡消费的资本。比如:赵裕昌,远ST九州股份董事长,耗费几年时间未能建起楼顶设计有停机坪的九州大厦,赵裕昌每次出现都有警车开道,规定高级职员完成计划指标即可配置高档车。因此,九州下属公司的经理都通过各种手段完成计划指标,配置了高档豪华车。这种做法,没有体现出任何代表出资者利益的财务监管力度。
对一些利用企业工程项目牟取私利的经营管理者的监管不及时。很多国有企业中,缺乏有效及时的招投标监管制度,使得国有资产流失。如,原江苏省瑞华发电有限公司董事长李某,从2006年4月到2009年4月案发,通过个人出包工厂和包办公司的设备采购,私吞金额700余万元,三年时间内,并没有受到相关监管部门的及时制止。
(二)对一些企业高层重大财务决策行为缺乏有效及时的监督
首先,失去对国有企业债务担保的监督。有统计说明,2012年,有130多家国有控股上市公司曾发布担保公告,共230多亿元。如ST九州,所欠银行贷款累计8亿元左右,总负债额13多亿元,为其他上市公司担保债务一亿多元,2012年,福建省国有资产管理局作为国有股份代表的政府职能部门竟未派员参加股东大会。
四、我国国有控股企业财务监管问题的应对措施
(一)学习借鉴发达国家的经验
在对国有资产监管的方式方面,西方国家不尽相同,但大部分采用审计部门监督和议会监督、政府主管部门监督结合的方法。实际上,每个国家都采用特有的经验,如新加坡的社会公众监督、法国的政府特派员监督等。
一些国有资产管理较为成功的西方国家,设有国有资产中间运营组织来管理经营性国有资产,采用的是国有控股公司的方式,成为国有企业和国家间的中间运营组织。由政府委托,企业法人在这些国有控股公司行使委托范围内国有产权,负责政府国有资产管理部门及国有资产保值担保,实现政企分开。
此外,完善的法律体系也是值得我国借鉴和学习的。早在1965年,德国就颁布了《股份公司法》,对股份制企业的管理机构进行明确。此法不止对国有股份制企业有效,对其他股份制企业同样有效。而且,德国也颁布了企业竞争法规,如《监督联合法》,可以对竞争进行保护,对垄断进行限制,充分发挥市场机制的作用。而中国的国有资产管理的相关法规就比较落后,需要借鉴。
(二)建立国有控股企业财务监管的新模式
经过企业改革二十多年的探究,我国对国有企业的公司制改造已经明确,把现代企业制度的建立当作改革目标,而且建立了现代企业的基本框架。然而,适应于市场经济的现代企业财务监管模式没有形成,目前的国有企业财务管理机制仍受计划经济体制的一些影响。如今,行政干预下的经营者控制是我国企业财务管理机制的特点,之前已讲此种财务管理机制的问题,会造成企业效率低下,无法有效保护利益相关者的利益。
因此,应重新对国有企业的财务管理机制进行构建,努力探索和社会主义市场经济相适应的企业财务监管模式。
本文通过发达国家的经验借鉴,并依据我国国有企业财务监管的实际情况,认为新的国有企业财务监管的新的目标模式 应为以市场为导向,使利益相关者共同控制的财务机制。具体表现见图4-2。
 
图4-2  财务管理机制目标模式
(三)完善国有控股企业财务监管的配套措施
要实现财务监管制度的高效开展和依法运行,还应做好相关配套措施的建立。
1.完善相关法规
据统计,关于国有资产监管的法律、法规、规章有很多是已不符合现实意义的,这些滞后的法规对国资委的管理框架的建设形成了阻碍。所以,应积极制定企业重大事项管理、国有资产基础管理、企业经营者管理、国有资产监管等配套制度和规章,并逐渐进行完善和修订,使国有企业财务监管有法可依。
2.完善国有控股企业法人治理结构
我国很多企业在股份改革时期,没有参与进更多投资者,造成较为单一的企业产权,也没有形成以多元利益为主体的制衡,国家仍为国有独资公司的企业的唯一股东。因此,需要降低国有企业股权集中制,提高国有企业管理结构的有效性,可通过结构调整和资产重组的方式推动公司制企业的股权多元化发展。还有一些国有企业并非国家经济命脉,可通过转让和回收国有股权的方式降低国有股权的集中度。
此外,还应积极鼓舞更多大型国有企业实现股权多元化,增加非国有股权,进入资本市场。
五、结论
新的国有企业资产财务监管体系的建立,具有很强的探索性和挑战性,国有企业资产出资人职责的有效实施和正确性是应当积极探索和研究的重要任务,同时国有企业资产的监管面临着不断变化的外部环境及在企业运行和管理中持续出现的新问题和新情况,需要我们不断去研究、探索和解决。

参考文献
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