预算法治在国家治理中的重要作用及应用

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20世纪90年代以来,国家治理理论在世界范围内广泛传播并付诸实践,这一政治理论逐步取代了国家治理理论和国家管理理论而成为当代国际学术界的前沿理论,同时它还成为许多国家进行社会政治与公共事务管理的主要方式。党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标,代表了对传统公共权力运行机制进行反思与变革的基本趋势,勾勒了中国未来发展道路的崭新方向,标志着完善国家治理体系、提高国家治理能力已成为我国当前政治改革与经济发展的主要内容。法治是现代国家治理的基本方式。由法制国家转型升级为法治国家,是一个国家真正开始实现现代化的重要标志。国家财政体制的核心是预算,法治国家的基本要求是现代预算制度,国家治理的重要组成部分是预算法治,由税收国家转型为预算国家,则是现代法治国家的通行做法和普遍经验。英国、法国、美国遵循三种各不相同的发展路径,均成功完成了由税收法定向预算法定的华丽转型,建立了现代预算国家和现代预算法治国家,为其经济社会的发展提供了不可替代的财政保障和制度保障。尽管美国为发达国家,但其完善的预算国家的经验,对发展中国家同样具有重要的借鉴意义。目前,我国正处于可以大有作为的税收国家发展的成熟期,面临向预算国家转型发展的迫切需要,而理想转化为现实的解决途径在于兼顾财政统一和财政监督的模式创新,在于构建现代预算制度,强化预算法治建设,进一步完善法治财政体系,实现国家治理的现代化。

  一、国家治理与预算法治的关系。

  (一)国家治理的内涵。

  所谓治理,既有统治、管理之意,又与统治、管理不尽相同。统治所指的是单一方向的指向,其主要对象是人民、公众或某个群体。而治理却既有双向的指向,又有多向的指向,其治理的对象不仅是全国,而且是全社会。治理,必须是效能和效果并重,关键是分析理顺和正确处理社会活力与社会稳定的关系。

  国家治理理论作为一种关于现代政府机构改革和政府职能发展的理论,是为了克服“政府失灵”的弊端而发展起来的。它以提升政府从事社会政治事务和公共服务活动的能力和水平为目标,通过重塑管理理念,调整管理目标,整合管理资源,再造管理流程,优化管理手段,培育管理文化,试图将政府管理的活动改造成为一种建立在多数人认可与参与基础上的、使相互冲突或不同利益得到调和并采取联合行动的制度运行的过程。它不仅契合了现代政治制度发展的根本规律和市场经济条件下政府管理制度创新的内在要求,代表着现代政府管理理论发展的最新方向和最高水平,而且对于指导和促进政府管理制度的改革与发展起到了积极的促进作用。所以,国家治理理论就成为现代政府社会管理的一种新的理论范式。

  马克思主义国家学说认为,国家治理即“通过配置和运行国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全,扞卫国家利益,维护人民权益,保持社会稳定,实现科学发展”.从政治学角度而言,所谓国家治理,实际上就是在寻求和建立一个客观、公正、高效的政府。如果根据治理内容不同对国家治理进行划分,它至少包括五个层面:(1)经济治理。即为了促进经济有效运行,通过保障和改善公平竞争环境,从物质上保证国家治理的实现。(2)政治治理。其目的是改进政府绩效,完善政府运行机制。它发挥了其他治理不可或缺的媒介作用。(3)社会治理。其治理的主要内容包括推进社会公平正义、规范社会公共秩序、引导社会各种组织等等。(4)文化治理。其重点内容有推动社会文化繁荣、提高国家文化软实力、塑造核心价值体系、提高公民道德素质等。(5)环境治理。它网罗了节约资源、保护环境、维护人与自然的协调发展等内容。

  (二)预算法治的内涵。

  预算法治是社会主义法治的重要组成部分,是法治国家基本原则在预算领域的表现与运用,它是指依据预算法治原则,通过预算立法、预算执法、预算司法和预算法律监督等一系列税收法律制度及机构的创建,使预算收支主体的预算行为纳入现代法治轨道,并一体有效遵行实施,实现依法预算收支的良性社会秩序状态。换言之,预算法治是国家财政权力活动(简称“收钱”)和财政管理活动(简称“用钱”)共同的法治基础,是收入与支出管总的法治基础。政府预算法治化是财政法治化的基本途径和手段。

  预算法治其内涵至少包括以下几个层面:(1)预算活动要体现法治理念,即预算法面前人人平等,无论是预算收支哪一方主体,都必须尊重预算法的权威。(2)预算法治的核心是在保障国家行使其预算收支权力的同时,限制国家的任意收支权,有效保障公民权利。(3)预算法治,既包含了什么是“值得遵守尊重的好预算法”,也包含了制订和执行“好预算法”的原则、程序和制度。(4)预算法治要求预算收支活动及行为达到预算立法的目的和效果,预算法律制度得到有效严格执行,预算收支行为得到有效及时地规范,预算收入主体依法取得收入(包括税务机关的征税行为、政府部门的发行国债行为等),预算支出主体依法进行开支(包括政府采购行为、转移支付行为等),确保预算司法科学、客观、公正、合法、有效。

  (三)国家治理与预算法治的相互关系。

  厘清国家治理与预算法治两者之间的辨证关系是界定预算法治在国家治理框架内的角色与定位的基础,从而准确把握预算法治,充分发挥预算法治在国家治理中的作用。

  1、预算法治是国家治理的重要组成部分。“财税法,尤其是预算法,在国家治理的进程中显得越来越重要。十八届三中全会提出,推进国家治理体系和治理能力的现代化,而国家治理体系更多是强调的一个制度建设的问题,而这个制度建设的一个核心或者顶层设计,就是法治。如果没有法治,我国现代的国家治理体系是很难能够把它建起来的。”但是,我们讲法治,法治是要讲理念的,法治首先是理念,包括我们所讲的人权、民主、自由和平等。

  法治还包括法律制度和法律思维方法。我们应当十分清楚,不是所有的法都能治国的,也不是所有的法都能治好国的。治国,需要良法,需要善法。如果说某一个法律制度是一个恶法的话,这对于每一个人来讲不是很有益,会损害每个人的正当权益。所以我们要明白法是要强调良法善治的问题。预算法实际上是涉及到政府钱袋子的法律,通过规范政府收支行为,起到反腐倡廉和保护人民合法权益的重要作用。

  目前北京的雾霾很厉害,以前人们认为只是北京的现象,现在看来是一个全国的现象。在2014年的1月份春节前,南京、上海都有雾霾,这个时候我们北京人扬眉吐气说你看,他们也有雾霾了,而且当时上海的雾霾很大,大到什么程度,有人在微博上就这么说,“我清晨打开窗户一看,以为眼睛瞎了”,“人最远的距离不是生与死的距离,而是站在上海的大街上,牵着你手却看不见你的脸”.我们每个人需要蓝天、绿地、净水,治理雾霾需要财政支出,这时候需要政府投资很大一笔钱,在一个财政支出应该投入多少,应该按照什么程序来支出,这就是我们所讲的预算问题。很多人觉得预算离我们很遥远,我想只有当预算逐渐公开透明了,你才会发现预算跟我们的生活是息息相关的,预算是涉及到每个人的生老病死或衣食住行的问题,预算法是中国最重要的民生法。我国有四本预算,公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算,还有一个政府基金预算。政府有三本账,一本收入帐,两本支出帐:

  一本是按照功能划分的帐,一本是按照经济性质划分的帐。我们很多人是不是能看得懂预算?这就是一个很重要的问题,要推动全面深化改革,推动国家治理现代化,我们应当以什么作为突破口,我一直觉得预算、预算法、预算监督是最重要的,因为财税的改革,预算制度的改革,它是可以花很小的成本和代价,但是可以取得看得见的效果,而且社会振动较小。

  2、国家治理影响主导预算法治。预算法治与国家治理机制密不可分,预算法治是政府经济监督的载体,有什么样的国家治理机制就必须有相应的预算法治与之相适应。不同国家、同一国家不同时期的国家治理目标、国家的现实任务,所面临的形势,国家治理所处的地域性等规定了预算法治运行轨迹,直接或间接影响国家预算法发挥作用的大小。预算法治是依法治国的组成部分,更是国家治理的重要组成部分,这就决定了它必需在国家治理的架构内进行工作,必定跟着国家治理的革新成长而持续赋予预算法治工作新内涵、新方向、新要求、新要点、新方法,必定受到同一期间国家治理的行动指南、目的要求、治理重心和治理方式等诸多要素的影响与制约。即预算法治总是围绕国家治理机制主线上下波动,国家治理机制变化到一定程度,必然要引起预算法治的变革。国家法治的发展对预算法治的发展起决定性作用,只有国家治理先行发展了,预算法治才能紧随其后得到快速发展。

  3、预算法治促进完善国家治理。预算法治在特定历史条件下遵循自身的内在规律不断演进,其方向、要求、要点和方法都是随着国家治理的方向、要求、要点和方法的转变而转变,一直在国家治理过程中发挥着无与伦比的作用。刘剑文教授指出“法治前提下的预算监督应在国家治理体系中扮演更重要的角色”.

  一是促进政府行政法制化,推动依法治国。预算法治是领导决策的着眼点和民众的关注点,预算监督必须站在立党为公、执政为民的高度,切实领会全面推进依法执政、依法行政、依法治国的重要性和紧迫性,真正把促进我党依法执政、政府依法行政、全社会依法治国作为预算法治监督的基本行为准则,理清政府与市场、政府与社会这两组关系,充分发挥政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面的经济职能作用,尽快建立促进权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的预算执法体制;二是促进政府行政高效化,推动经济社会可持续发展。预算法治能督促政府为避免遭受“秋后算账”的尴尬,仔细衡量公共经济资源的投入、配置及由此带来的社会效益,“深谋远虑,谋定后动,”方能提升经济社会运行的品质、成绩和效果,推动经济和社会的全面、协调、可持续发展。三是充实完善国家治理机制。通过开展对实践中预算的问题分析和原因探寻,深刻论述了国家治理中现存的体制性漏洞、机制性障碍和制度性缺陷,进一步展现预算法治重要的建设性意见和建议,配合中央部署,全面深化改革,大力推动国家治理体系和治理能力现代化。

  二、预算法治在国家治理中的重要作用。

  (一)预算法治是新时期财税体制改革与治理的优先方向1.从历史维度考察,预算法与国家形态交相辉映。历史上,国家形态与预算法存在密不可分的联系。封建国家中,国家被认为是君主的私人财产。相应地,皇粮国税被认为是民众天然的义务,税收征纳完全依赖于自上而下的行政命令而非遵循法律。在政治权力完全不受法律约束的制度架构下,税收和法律没有必然的联系。即使存在税法,也只是徒有形式或被视为统治的工具。

  简而言之,与封建国家形态相对应的,是“有税无法”的状态。而在17世纪和18世纪,主权在民、天赋人权的思想得到广泛传播,新兴资产阶级开始向封建王权发起挑战,其中一项重要的内容就是与国王争夺征税权。伴随着“无代表则不纳税”的呼声,英国的现代议会制度乃至整个政治制度正式奠基。从一个侧面看,近代资产阶级民主政治的建立过程就是税收法定主义萌芽与发展的过程。在实行计划经济的国家中,政府试图将整个国民经济运行纳人计划之中,将行政命令作为安排生产和分配资金、人力、利益和收人的根本手段。与此相应,税收也只是被视为行政计划的一个组成部分,是国家可以任意汲取、分配、使用的国家财产,其强制性、固定性、无偿性的属性被格外凸显。在这种情况下,财税法被定位为国家管理经济运行的工具,税收行政法几乎成为税法的同义词。而在法治国家中,国家机关的一切活动都必须在宪法和法律的框架下进行。与之相应,旧有的税收权力关系说的认识逐渐无法满足国家现实治理的需要。人们开始认识到,税收是一种公法上的债权与债务关系,纳税人与国家处在宪法层面上的平等地位。税收实质上是一种纳税人的公共财产,也应当由纳税人来决定如何获取、管理、分配和使用。因此,财税法也就成为了“纳税人权利保护之法”,承担起了厘清与划定国家财政权与私人财产权边界的使命。可以看到,财税法与国家形态存在交互映照的关系。财税法在不同国家形态下被赋予了不同的使命、表现出不同的特征,而财税法的变革往往又成为国家形态转型的推手和先声。而预算法是财税法的核心法,因此,预算法与国家形态也存在交互映照的关系。

  2.从现实上看,预算法治成为国家治理的优先选择。笔者认为,无论是从必要性还是从可行性层面看,财税法治(其核心是预算法治)都是中国走向民主法治进程中的优选路径。一方面,就税收本身而言,强调税收法治尤为重要,因为企业和个人承担的税负并不以政府所得到的税收比重为唯一标准,行政命令体系下的征税损耗远大于法治体系。一个与大多数人印象不同的事实是,光荣革命百年后的英国税收占GDP的比重,是海峡对岸法国的两倍,众所周知,就在这一时期,增税成为了法国大革命的起因之一。更为关键的是,几千年的历史一再证明,“人”、“财”、“事”三者是不能分开的,很多时候,控制住了“财”,便控制住了“人”和“事”.财税法关涉多种利益博弈,如政府与纳税人之间的利益博弈、立法机关与行政机关之间的利益博弈、中央与地方之间的利益博弈,以及纳税人与纳税人之间的利益博弈等问题。如果把财税关系理顺了,那么中国社会的许多症结也就迎刃而解。例如,十八届三中全会公报提出,要确保依法独立公正行使审判权检察权,改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。从本质上看,要推动司法改革、实现法院独立,其中的关键点就在于法院的财权独立,而这又回到了财税体制改革的视野范围中。另一方面,财税体制改革路径相比其他改革路径而言,具有更强的可行性,能够最大限度地凝聚共识、减小阻力。因为“它是低调的,不会过分提高人们的期望值;它是具体的,比抽象谈论政治民主更容易操作;它是务实的,可以在不太长的时间里产生看得见的变化”.例如,对于官员的贪腐问题,如果按照传统的严肃查办思路,或是想改革官员选拔考任制度,可能会涉及政治体制中的深层次问题,牵涉到盘根错节的利益关系,从而遭到巨大的阻力,甚至陷人困境,最终不了了之。但是,如果我们从财税法治和预算法治的思路出发,控制住各级政府的财权,让公共财产的收支管理都在阳光下运行,同样可以获得良好的效果。

  控制住资金的来源,各级官员的“敛财冲动”将会大为降低,而控制住资金的流向,则让那些希望搞“面子工程”的官员无法筹得足够资金来给自己的脸上“抹金”.而且,由于改革公共财政收支体制并不直接触及官员自身利益,这一改革进路的阻力势必会大大减小。

  (二)民主法治精神下应具有预算法治观念。

  民主法治作为现代国家的普遍信念,具有极为丰富的内涵,但其核心可以归纳为“控制权力”与“保护权利”.在民主法治精神的映照下,财税法的要旨也可以总结为对国家财政权的法治约束和私人财产权的法治保护。具体可以归纳或解读为若干重要理念和思想。

  1.理财治国安邦观。理财治国观简言之就是“理财即治国安邦”思维。对于2012年公共财政收人超过11万亿元的大国而言,管理好国家的“钱袋子”无疑就是治理国家的重要内容。要想“理好财”,就需要规范、有序地进行国家“理财”活动,而这首先就要求“依法理财”.建构一个规范、完整和科学的财税法律体系,既能遏制政府的公权向私人经济领域扩张的冲动,又能避免政府在财政活动中因为规范漏洞而出现寻租现象,从而使政府能够做到财政收入合理、合法与合宪,财政支出公开、公平与公正,财政管理有规、有序与有责。因此,这便要求我国加快财税立法进程,完善财税法律体系,使重要的、基础性的财税事项都做到有法可依。在此基础上,再进一步提高立法的科学性与民主性,提高立法质量,加强法律实施过程中的监督,从而实现良法善治,从财税法制走向财税法治。具体来说,国家机关要树立理财治国安邦理念,自觉地将理财活动纳人到法律框架之下,并关注纳税人的权利实现,有关政府机关也应将自身与纳税人之间的关系由管理关系逐渐过渡为服务关系;同时,纳税人也应提高自身的财税法治意识和法律遵从度,明确自己的主体地位,积极参与到国家的理财活动中来,关注税款的征收和使用,并积极运用法律武器,维护自身的合法权益。

  应当看到,我国政府目前尚未很好地将财政收支纳人到法治轨道中。例如,我国的财政支出决策机制在很大程度上是建立在政府部门博弈的基础之上,而各级党委和政府的领导事实上就是这些博弈的仲裁者。在这种情况下,财政支出很大程度上处于“人治”状态中,而作为地方国家权力机关的人大却无力承担起应有的决定和监督重任。财政监管鞭长莫及导致专项转移支付成为“问题资金”的重灾区,就是一个鲜活的写照。在这一背景下,强调“理财治国安邦”更具有深远而重大的社会意义和深刻的现实意义。李克强总理在国务院第一次廉政工作会议上强调,必须要“管好钱财,筑牢预算约束力的防线”,并且要求“政府必须首先过紧日子”,正是将管理好“钱袋子”放在了突出的位置上。

  强调政府“理财”活动的合法化、阳光化和规范化,是与民主、法治的核心价值一脉相承的,不仅有助于推动我国的法治建设,也能够促进社会资源配置的优化和基本公共服务体系的均衡化,从而顺应民生建设、人权保障和社会和谐的要求,对于我国实现国家治理方式的转型和政治、经济和社会改革的突破具有关键性的作用。

  2.财政控权限权观。财政控权观,就是要限制国家财政权力的外部边界,实现财政权力的合理配置。控权是法治的核心要求,即通过控制国家权力来保护纳税人权利。然而对我国而言,控制权力是一个更加复杂的问题。由于我国的法治建设主要依赖于政府推进而非自然演进,为了推进法制变革,必须强化政府的权威和能力,而由于我国形式法治传统的缺乏,法律往往不能对政府权力进行有效的约束。在这种情况下,如何有效控制权力确实是一大难题。

  “财政控权观”具体可以从三个方面进行理解:(1)在财政支出方面,需要坚持公共需要的实体标准和透明公开的程序标准。只有满足公共需要的事项,财政才应提供资金支持,而且整个决策过程中的必要信息都必须向公众开放,并有效征求利益相关者的意见。(2)在财政收人方面,需要坚持对公共权力的监督与制约。国家获取财政收入凭借的是公权力,即由立法机关赋予公共部门代表公众行使的强制性权力,而这种权力必须经由权力机关授予,否则即构成对私人权利的侵犯。(3)限权往往还和分权、制衡紧密联系在一起,也就是要求财政权力在各个国家机关内部进行合理配置,并伴有制衡与监督机制。财政分权,在横向体现为立法机关、行政机关、司法机关之间的权力配置,在纵向体现为中央机关与地方机关的权力划分,其要旨都是通过权力相互制约来达到平衡,避免权力过分集中带来的骄纵与恣狂。目前,由于财权主要集中于中央,而事权则不断下放,我国地方财政很大程度上陷人了“收支倒挂”的困境,从而催生出土地财政依赖等恶果。这也再次表明了厘清财政权利(力)义务分配的重要性。

  三、国家治理中推进预算法治需要重点注意的问题。

  国家治理中推进预算法治需要注意的问题很多,包括:调整预算立法宗旨,体现预算根本价值;实行公民参与预算,加强预算民主建设;增强预算公开透明,使得公众读懂预算;明确初步审查机构,赋予人大监督权力;强化立法机关职能,明确人大修正权力;限制超收收入使用,规范预算调整行为;取消预算外的收支,全部财政纳入预算;等等。但其中重点要注意的有以下几方面:

  (一)增强预算公开透明,使得公众读懂预算。

  预算公开是将权力关进制度的笼子。“国家对经济生活的干预,必须符合经济民主的要求。从根本上来说,实行经济民主既是经济法主体具有决策机制、动力机制和利益机制的前提条件,也是国家在经济干预中首先要实现的目标”.财政经济领域的预算关系到国家财政分配能否合理有效的运行,而预算民主则是“经济民主”在国家预算制度中的具体体现,也是预算法最重要的价值取向,因此,必须以“预算透明”为基础条件和必然要求。预算透明的要求主要体现在两方面:一是要求国家公开预算编制、审议、执行、决算等预算行为在运行过程中的行为运行流程和预算信息,使国家预算为社会公众所认知并参与其中,也使社会公众对国家预算进行约束和监督,表现为预算行为“自上而下”透明;二是国家要通过预算听证等制度安排,使社会公众能通过法律途径将私人领域的不同利益要求及预算信息反映给国家,例如温岭的预算民主恳谈会,即是“通过多种形式的沟通、研讨等形式充分表达利益群体和个人的意见,并对基层政府的决策提出意见和建议”,这表现为预算行为“自下而上”透明。

  全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪在其出版的《2009中国财政透明度报告》一书中披露:从2008年6月开始,蒋洪教授就组织10位老师和100多名学生,依据刚刚实施不久的《政府信息公开条例》,向全国31个省市自治区政府信息办公室和财政厅进行财政信息调查,希望各省提供2006年的财政信息。调查结果表明,凡是涉及细节的财政信息,基本上无法获得。全国31个省级财政透明度只有一个省及格,得分仅有62.7分,最低的省份不到15分,全国财政的透明度总体平均分仅为22分。

  2011年3月的人代会后,国土资源部等中央部委相继在各自的官方网站公布了2010年的部门收支预算表,这表明国家各部委公开财政预算的大幕已徐徐拉开,终于实现了我国中央部委预算公开的“零的突破”.但就笔者了解到的财政部、国土资源部和住房城乡建设部公布的预算数据来看,给人的印象还是不够透明。

  主要表现在:一是各部委公开的内容过于简单。各部委公开的项目大而统,内容过于简单,预算支出的具体去向让人无法得知,特别是公众强烈关注的“三公”消费(公款吃喝招待、公车消费和公费出国)没有公布;二是说明不够。有的部委仅公布了简单的预算表格,没有作任何说明,即使公布了预算说明,其说明也不具体,让人无法知晓其收支变动的具体情况和具体原因;三是目前公开的只有结果没有过程。即目前公开的仅是结果,而不包括过程,也就是说各部委的预算编制和执行过程对公众来说仍然是一个谜,还谈不上发挥人大代表和公众参与、监督的作用。

  在现行公共财政体制下,公共财政就是民主化、法制化的财政,这意味着每一个公民都可以理直气壮地参与政府财政决策的过程,每一个公民具有平等的权利影响最终的集体结果。为此,应实行复式预算体系,细化预算款项,并在预算法中加入社会舆论的监督,这无疑将有助于更大程度上保证政府的财政收支“取之有道, 亦用之有道;取之于民,亦用之于民”.笔者认为,修改后的预算法中应明确划分属于不能公开的预算领域或范围,明确公民对预算详细情况的知情权与举报违反预算法行为的权利,同时还应规定各级人大与政府接受公民检举并予以查实、解释的义务。

  值得注意的是,在开放社会里,监督的力度、广度和深度是一个逐步加大、加宽和加深的过程,不能突然完全放开,也不能故意放慢、迟缓开放的进程。公布的内容不仅应包括政府向人大所做的预算报告,还应包括相关的预算解释文件和预算执行的情况报告,其公开的详细程度也不应停留于诸如经济建设、社会保障等大类大项之上,而应细化到各个部门的各个具体项目,监督的对象亦不仅包括各级人民政府,还应包括本身负有审查监督权的各级人大。尽管新《预算法》在总则中对预算公开做了笼统性原则性抽象性规定,但从其规定看,预算公开的时间、公开的程度、公开的方式方法均取决于政府,人们自然会怀疑这种预算公开将不流于形式。而民众的期盼和规范的做法应该是预算公开要求预算编制非常精细,至少应包括“类”、“款”、“项”和“目” 四个级次。但新《预算法》关于预算编制细化方面的规定,仅仅到款、到项,这是远远不够的,离透明预算要求的“目”还相差甚远。应在“编列”前增加“至少”二字,否则,该新规定有可能会阻碍细化预算编制改革的进一步实施。

  (二)明确初步审查机构,强化人大监督权力。

  掌控国家的“钱袋子”,最核心的权力就是预算监督权。根据《中华人民共和国宪法》第62条、第67条以及相关法律的规定,全国人大拥有的权力可以归结为立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权四类,又可以进一步概括为决定权和监督权两项。也就是说,人大工作的一个阶段是对大事作出决定,这是一种创设性权力;另一个阶段是对决定之事的执行进行监督,确保纸面的决定落到实处,这是一种保障性权力。监督权是其他权力获得成效的支持和保障。没有监督, 再完美的法律也会被架空和异化。只有加强监督,才能让条文中的法律变成影响国家治理的行动中的法律。回顾各国历史,监督权是伴随着议会而产生的,财政监督权更是议会最先获得的权力,议会的其他职权都是以此为基础建构的,进而才形成了现代的国家体制。特别是在中国特色社会主义法律体系已经基本建成的情况下,全国人大更应当进行工作重心的适度转移,将监督权的行使放在更为重要的位置上来。

  所以预算法修改的核心是强化监督。目前我国预算审查监督的质量不够高,效果还不理想,其中一个重要原因是,预算审查的时间过短,一般由人大财经委员会对预算进行初步审查的时间不到一个月,而由人大会议代表讨论审议预算的时间最多只有一天。由于预算的专业性、政策性、法律性均很强,代表和委员们在很短的时间内很难进行全面审查,把握重点和要害,从而对预算进行深入细致的实质性的审查。鉴于此,要想改进和加强人大对预算的初步审查工作,《预算法》应规定将财政部门在人大会举行的一个半月(即45天)前,将预算方案的主要内容提交人大预算工委进行预先初步审查,并向财政部门提出对预算草案的详细分析意见和需要报送的其他材料。在人大会举行的一个月前,财政部门将预算初步方案提交人大财经委员会进行初步审查。为了进一步规范和加强预算审查,促进预算审查由程序性审查向实质性审查转变,不断提高预算审查的质量和效果。必须强调的是,由于人大会及其常委会会议的会期较短,人大代表和常委会组成人员很难对预决算草案作出实质性的审查,预决算草案审查的大量工作是在会前由专门的机构初步审查提前进行的。因此,专门机构的初步审查工作直接关系到预决算草案质量的优劣。因此,在预算法中,要明确初审机构,赋予初审机构依法开展预决算审查监督权。此外,法律条文中应直接明确规定初审机构为“财政经济委员会”,未成立财政经济委员会的地方为“财经工作委员会或预算工作委员会”.并直接规定财经工作委员会或预算工作委员会协助初审机构开展预算草案、预算调整方案、决算草案初步审查的具体工作。但遗憾的是,预算法第九章“监督”中对立法机关人大的监管职权及其措施、途径的改进规定寥寥无几,各级人大常委会监督法中有关预算执行、决算审批方面的细化规定,个地方人大近些年来预算监督的经验做法等,也未能上升为预算基本法律的规定;公民、法人、其他组织除依新增第九十一条规定享有对预算违法行为的检举、控告权,选民等依新增第四十五条规定在基层预算草案审议前有一定的建议权外,国际社会较为广泛存在的在预算决策、执行与绩效评估过程中安排的相应公众参与制度,如预算征询制度、预算草案会议前公开制度、国会会议旁听制度、预算听证制度、预算绩效公众评价制度、纳税人公益诉讼制度等,在我国新《预算法》中没有很好体现。而这显然与加强民主监督、实现民主财政与国家治理的现代化是不相吻合的,需要我们在未来修订《预算法》时加以充实。

  (三)强化立法机关职能,明确人大修正权力。

  有专家认为,每年全国人民代表大会对于政府编制的预算,只有通过或者不通过,而对于什么地方应当花多少、哪些地方花太多了哪些地方花少了,根本没有任何修改。造成这种现象的原因主要是预算草案过于粗略,且缺乏比较详细的说明资料,人大很难对其进行深入审查。而且,预算审查的专业性、技术性、政策性比较强,人大特别是地方人大缺少这方面的专门机构和专业人员。再者,预算审查的时间过短,如2008年全国人民代表大会会期13天半,而预算审查的时间不到一周,要在很短时间内完成对预算草案的实质审查往往不太现实。因此,要保障全国人大修正预算权力的实现,必须改变现行的做法,比如延长审查时间,要求编制的预算能尽量使人大代表看得懂。否则,面对非常专业而且庞杂的预算支出,在短时间内人大代表就是想修改也难以做到。曾经担任过安徽省两届人大代表的华国庆教授对记者说,有些地方人大常委会对于当地政府制订的预算纠正过,但这种情况在全国范围内还显得太少。造成这一现象的根本原因还在于现行法律制度有缺陷。笔者认为,现行预算法规定政府预算由人大审查批准,但是人大不同意预算怎么办,现行法律没有作出规定。预算法中应该注意人大的“实质性审查”.

  预算修正权是现代预算的核心权力,是立法机关的核心预算权力。全国人大每年举行一次会议,人大代表每年参加一次大会,其主要目的正是因为要对预算案进行审议,假如这种审议的权力不包括修正预算案的权力,无疑将大打折扣。因此,我国的预算法治迫切需要完善这一制度。我国现行宪法和预算法已明确了立法机关的预算审批权,然而这种权力只限于审议和批准,是否包括修正预算案的权力,法律未作明确规定,这成为制约立法机关在预算审议过程中发挥作用的瓶颈,限制了立法机关预算监督作用的正常发挥。如果没有预算修正权,立法机关审批预算只有两种情形可供选择:整体否决或整体通过预算草案。这种结果必然会使得立法机关的预算审批权无法真正落到实处。因此,我国预算法迫切需要明确立法机关的预算案修正权。

  令人欣喜的是,在地方预算审批实践中,已经出现了允许立法机关对预算案进行修正的权力。例如,《海南省各级人民代表大会及其常务委员会审查监督预算条例》、《广东省预算审批监督条例》都有预算案修正权的规定。由此看来,明确立法机关的预算修正权不仅在理论上可行,在实践中也已出现先例。未来人大预算审批权的走向,应在于扩大权限以制衡行政部门,真正实现预算统制之功能。因此,赋予人大对预算案的修正权,一方面可以加大权力机关的预算职责,另一方面对不合理的预算开支也多了一条制约途径。因为即使采取预算分项审批的办法,也不可能具体到每一个烦琐的细目,因此,人大的预算修正权对协调人大和政府之间的关系非常必要。当然,在明确立法机关的预算修正权时,预算修正的方式有必要作出一些限制:首先,修正预算不得变更法律的规定。立法机关不得通过预算决议,来废除或者停止适用现行的某一法律规定。这也是不少国家或地区所遵循的法则。其次,修正预算的方式必须受到限制。一般而言,预算修正的方式,理论上大致可以分为三类:一是增额修正(即积极修正);二是减额修正(即消极修正);三是新设科目修正(即创设性修正)。笔者认为,立法机关的预算修正权,无论是增额修正还是减额修正,都不能对税收收入进行修正。因为根据税收法定原则的规定,征税必须是以具有稳定性的法律为依据,而审批后的预算究竟是否被能当作法律,在理论界目前仍然存在争议,即使按照台湾地区的做法,将法定预算视为“措施性法律”,也因其年度性特征难以成为税收的依据。除此以外,立法机关的预算修正权原则上应该局限在支出的减额修正方面,应禁止新设科目形式的修正。如果有代表提出支出方面的增额修正,则必须同时提出相应增加收入或减少其他支出的具体方案。也就是说,预算修正权的行使不得突破预算草案原有的收支平衡原则。但很遗憾,新《预算法》没有对人大预算修正权力作出明文规定。也就是说,这样的预算审议只能是形式审查,而不是实质审查。人大最重要的两项预算权力分别是预算修正权和否决权,没有修正权,就很难有真正的预算审议。民众期盼预算制度真正发挥其应有的功能,而不希望因为预算修正权的原因成为制约人大在预算过程中发挥作用的一个瓶颈。

  四、结语。

  预算法治是一个国家软实力的体现。预算法治是一个国家对外的形象,是国家软实力的体现。它涉及到干群的关系,涉及到分配的问题,涉及到社会的方方面面。一个民主法治的国家,预算法治一定是非常发达的。

  预算法治是国家治理的重要组成部分。财税不仅仅是“钱”的问题,“钱袋子”的背后实质上是国家与纳税人的关系,中央与地方的关系,立法机关与行政机关的关系以及政府与市场的关系。在诸多可能的改革路径中,财税法治是低调的、具体的、务实的,能够成为全面深化改革的优选路径和法治中国的突破口。

  作为公共财产法的财税法,也由此成为上承国计之天缘、下接民生之地气的治国理财安邦之法,成为通往“中国梦”的强国之道。而预算法治是财税法治的核心,因此,预算法治是国家治理的重要组成部分。

  国家治理视野下的预算法治是中国梦的重要篇章。我们现在存在的问题就是政府权力过大,应当进行限制,因此应加强对预算法重要性的认识。预算法既是一部授权法,又是一部限权法、控权法。一个民主的国家,一个法治的国家,预算制度一定是非常发达的,它体现了一个国家法治的价值、法治的文明、法治的进步、法治的发展。这正是我们的中国梦,更是我们的法治梦。

  参考文献:

  [1]吕炜。 国家治理的内涵。

  [2]刘剑文。 法治前提下的预算监督应在国家治理体系中扮演更重要的地位。

  [3]刘剑文:法治前提下的预算监督应在国家治理体系中扮演更重要的地位。财经网,2014-03-16.

  [4]刘剑文、侯卓。财税法在国家治理现代化中的担当。法学,2014年第2期。

  [5]赵新宇。2012年:增税与减税。风凰周刊,2013年第1期。,[6]王绍光。国进步时代的启示。中国财经报,2001年8月18日。

  [7]郭维真。中国财政支出制度的法学解析-以合宪性为视角,法律出版社,2012年版第108页。

  [8]徐阳光:“改进立法机关预算审批程序之偶得”,载《法制日报》2011年11月14日。


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“预算法治在国家治理中的重要作用及应用”
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