借鉴PPP模式对高校教学公共设施建设及管理的探索

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 随着教育体制的改革、以及高校扩大自主招生、高校合并和扩建,高等学校单纯依赖国家拨款的财政格局已经改变。越来越多的高校将国家扶持和市场机制相结合,形成了自主拓展的新格局。在投融资方面,各高校充分利用高校需求强劲和政府支持的背景,积极开展银———校合作,以信贷为主筹集建设资金,并对准经营性建设项目,如学生宿舍、食堂等采用BOT建设模式,吸收社会资本投入,从而减轻学校资本投入和财务成本压力。尽管如此,高校在生存和拓展过程中仍然面临巨大的资金压力,这就需要高校从更广泛的角度寻求减负增效的手段。本文将重点就民间资本参与公共基础设施建设和公共事务管理的PPP模式,运用到高校部分公共设施投资与管理中进行探讨。
    据我们的探讨,高校内的有限经营的项目(如体育场馆、计算机房等)的固定资产应属于学校所有,但由于负责资产使用和管理的各级部门没有资产经营和保值的责任(或许形式上有,实质上没有),加上管理不力,不仅不能创造效益,反而成为学校补贴的大户。与此形成鲜明对比的是,高校周边的网吧和体育设施却门庭若市,生意兴隆。长期以来,学校的投资渠道单一,基本靠国家或部委投资,国家投资人在设备投资上并未进行实质性的可行性分析和经济性评价,作为资产和设备的经营者的学校而言,基本上也不存在保值和增值的义务。这种投资体制上的缺陷,是学校实验设备效率低下的最重要的原因。另外的原因是管理制度上存在漏洞。在实验设备申请过程中一般侧重于近期需求,采取多多益善的策略,对资源占用后的使用、维护、折旧等经营环节考虑较少,加之管理人员的积极性得不到应有发挥,以及设备开放共享程度不高,导致设备效率低下, 学校公共设备的可持续拓展面临极大挑战。
    PPP(Public-Private Partnership)模式(即国家与私人合作投入模式),是公共投资和管理领域引入社会资金和管理的新探索,也就是对某些具有公共性质的准经营项目,引入社会投资者,对新建项目采用建设-运营-转移的BOT、建设-转移-运营的BTO、建设- 拥有-运营的BOO的不同投资和管理行为;对已有设施采用租赁-建设-运营的LBO、购买-建设-运营的BBO、服务协议(Service Contract)或运营服务协议(Operation&Ma- intenance Contract)等不同模式参与管理。 PPP模式在公共产品的成功应用,在于政府和私人投资者共同参与了项目策划,在对项目的需求、供给、投资、回报、折旧、利润和风险等进行分析的基础上,实施更加理智和科学的投资和管理行为。
    对政府或学校而言,一方面可以减轻资金投入压力,另一方面可以转移一定风险。对私人投资者而言,准公共性质的项目投资回报周期虽然较长,但往往具有稳定的市场和持续的需求,因此风险相对较低。与政府或学校进行合作,可以开辟新的投资领域,再加上较为完善的管理,仍可获得稳定的受益。通常的做法是政府或学校通过公开招标,阐明政府或学校投入的部分必需设施(往往是不可经营和实现折旧的固定资产部分),要求私人投资人对其余可经营的资产或设备、以及服务承诺进行投标。投标人根据对项目的可行性和经济评价,在计取合理利润和风险分担的公平条件下,根据招标要求,合理取得项目的建设、运营、服务的权益,并承担相应的责任。
    PPP模式的运营,首先从体制上弥补了以前模式情况下出资人与对投资回报无关的制度缺陷,项目从论证初期就通过竞争引入具有投资和经营经验的社会投资者,充分实现谁投资、谁受益的基本市场准则。其次,在对项目进行详细论证的基础上,以最佳的资金构成、最优的投资管理和经营管理、最小的风险,实现项目的市场运作。当然,市场化运作的前提是项目的市场化程度已经达到运用PPP模式的要求。从需求方面讲,项目应具备一定公共性质、市场需求稳定且持久、回报周期长。从供给方面讲,就是应具备足够数量的社会投资者愿意参与此类项目的投资、建设和管理,形成一定的市场竞争态势。当需求和供给达到较好平衡,就具备了PPP模式应用的条件。

[正文图表略.]
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