略论突发公共事件应急管理的法制化

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 在现代社会,一个有能力的法治政府,不仅能运用法律处理好正常状态下的社会秩序和有效地保障公民权利,而且能有效地依法处理应急状态下的社会秩序和保障公民权利。事实上,政府能否在应急状态下做到依法办事,有效地进行应急管理,不滥用权力,不破坏法制,这是对一个政府的治国能力和法治水平的最大考验。所以,在现代法治社会中,加强对政府应急管理的法制化探讨,意义重大。 在我国法制建设和政府行政行为中早已使用“应急管理”这一概念①。
    政府应急管理,就是指政府为了应对突发事件而进行的一系列有计划有组织的管理过程,包括应对突发事件的准备、防控、处置、善后等动态过程。在现代社会,政府作为公共事务的管理者,对各种突发公共事件②实施应急管理是其重要职能。 现代法治政府应急管理是在应急法制的框架内进行的。应对突发事件可能需要特事特办,但不能以此为由而背离法治的轨道。法治行政的原则要求政府不能在没有宪法和法律明确授权的情况下来任意行使管理权力。当突发公共事件发生时,虽然政府为了对抗突发公共事件必须采取各种有效的紧急措施,然而,法治行政的原则又要求政府将行使应急管理的各项权力紧紧地限制在宪法和法律规定的范围之内,也就是说,要实现政府应急管理的法制化。
    离开了法制化的基本要求,政府应急管理就可能会违背宪法和法律的要求,就可能滥用职权、超越职权,不仅不能很好地解决应急状态所造成的消极后果,而且还可能会因为不受限制地行使应急管理的权力给公民的宪法权利造成不应有的损害。 应急管理必须有法律依据,依法实施应急措施。建立健全应急法制,实现政府应急管理法制化的必要性在于: 第一,建立健全应急法制是依法治国的基本要求。
    法治已成为我们国家的治国方略,在现代法治原则的支配下,国家生活的各个方面,包括应急状态的处理与应对都应纳入法治的轨道。发生突发公共事件后,政府在社会生活中的角色任务得到扩张、强化,如果政府行为得不到法律的规制,必然会在应急状态下走向失控、混乱和无序。突发公共事件发生后依其特性会以一种非程序化、超渐进型的态势拓展,而就危机法律的规范性、程序性、稳定性和预测性才能使之实现。第二,建立健全应急法制是有效化解危机的重要保证。一是有利于依法配置、协调紧急权力,使得政府依法调动、整合应急资源,在法的权威保证下,发挥各种资源优势,形成应对危机的合力。二是有利于完善应急系统,通过法定化的监测预警制度、应急预案制度、危机确认宣告制度、危机处理制度、事后补偿与救济制度等,为突发公共事件的处理提供基本模式。法律在某种意义上是一种经验的总结,应急法制的功能之一就在于:在总结应对突发公共事件经验的基础上,将其中可行、有效的部分以权威形式固定下来形成一定的原则和程序,为将来可能发生的突发公共事件的处理提供基本准则。三是有利于推进政府决策的开放性、透明性,将政府如何处理突发公共事件置于公众监督之下,这是法自身公开性的必然要求。既保证了公民的知情权,又有利于调动社会参与应对危机的热情,降低处理成本,同时推进政府依法决策、科学决策和民主决策。第三,建立健全应急法制是保障公民权利的基础。
    在现代法治社会中,政府应急管理受到来自于法治原则的各个方面的限制,其核心就是政府不能随意行使应急管理权力,必须符合保护人权的基本宗旨。突发公共事件出现后,公民权利的保护体现为对集中的公众共同利益的保护和对分散的个体公民利益的保护两个方面,对公益的保护有赖于法赋予政府的紧急权力,对私益的保护则有赖于法对其赋予政府的紧急权力的规制。应急法制体现出“危机管理 +利益平衡”的基本功能。只有“法”才能找到公共利益与个体利益的结合点及行政效率与权利保障的平衡点,这也是建立应急法制的基本价值理念之所在。 将政府应急管理纳人法制化的轨道,是世界各国建立政府应急管理机制普遍遵循的一项原则。政府何时可以启动应急管理机制,怎样启动应急管理机制,在应急管理时期行使什么样的紧急权力,如何中止应急管理机制等,都涉及法治行政原则能否在政府应急管理工作中得到全面地贯彻和落实。
    为此,西方发达国家一般都制定有紧急状态管理和防灾减灾救灾的法律法规,政府制定的应急管理计划也具有法律效力。这些法律法规对应急状态下政府管理权限、应急处置措施和程序、政府责任、公民权利和义务等方面都有明确的法律界定,为政府实施应急管理提供了具有可操作性的法律依据,同时可以起到限制行政权力滥用的作用。 纵观国外有关政府应急管理的法制建设,有两种立法模式:一是紧急状态法与突发事件应对法分别立法,如美国于1950年就制定了《灾害救助和紧急援助法》,并于1976 年通过了《国家紧急状态法》。二是紧急状态法与一般突发事件应对法合并立法,如澳大利亚于1986年制定了《危机管理法》。总的特点是,政府应急管理机制通过一系列相互配套的法律、法规加以规定。
    具体说,包括以下几个方面: 第一,通过宪法确立政府应急管理制度。许多国家在宪法中设立了专章来规定政府应急管理制度,而绝大多数国家宪法中都对政府应急管理制度作了专条规定。在宪法中对政府应急管理制度作专章规定的有:1979年《孟加拉人民共和国宪法》第九章(甲)“紧急状态条款”;1949年《印度宪法》第十八篇“紧急状态”;1949年《德意志联邦共和国基本法》第十章(甲)“防御状态”;1973年《巴基斯坦伊斯兰共和国宪法》第十编“紧急状态条款”等。也有在宪法中对紧急状态作专条规定的,如1962年《尼泊尔王国宪法》第81 条“紧急权力”;1982年《土耳其共和国宪法》第1”条至第 122条规定了“紧急状态下的管理程序”。

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