公共管理与职业基于职业伦理视角的公共管理研究

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已故行政学大师沃尔多曾经讲过:“公共行政该表现出职业的精神,即使它很难成为一个职业的领域”。在大力倡导公共管理专业化、科学化的今天,职业伦理塑造亦是公共管理拓展进程中不容忽视的重要目标。它既关系到公共管理的政治合法性,也关系到公共管理职业的社会理性价值。 公共管理的概念,当前学界众说纷纭,尚未达成一致。
    正像美国学者列恩所说,“将公共管理已经作为学术探讨的一个焦点的辩解基本上是武断的,这个词仍然是含义不明的”。克拉克和纽曼认为:“公共管理是一种组织信仰与实务,是新的国家机关经营方式。”张成福教授认为:“公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,提升政府绩效和公共服务品质,从而实现公共的福祉与公共利益”的一种活动或过程。还有学者认为:“公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源,对社会公共事务进行有效治理的一套制度、体制和机制的安排。” 尽管如此,学者们在认识本质上有一点是统一的, 即公共管理是对公共事务的管理,公共管理的最终目的是满足一定社会成员的公共利益。
    因此,公共性就成为公共管理探讨的逻辑起点和核心问题,使一定社会成员公共利益的最大化也成为公共管理的核心理念。而对于职业,学者米歇尔·贝利指出, 职业包括三个基本的因素:从事一种职业需要经过广泛的训练;训练的内容涉及某些重要的知识和技能;掌握专门的技能者为社会提供重要的服务。除此之外,职业还有其他一些共同的特征,如需要经过某种认证或得到执照,存在职业的组织,工作上的自主性等。学者巴伯则认为,职业人士的行为有几个方面的基本特征:具有高度的系统化的知识; 以社会的利益为取向而非以自我的利益为取向;由职业道德所产生的利益为取向;由职业道德所产生的高度的自我控制力作为工作成绩象征的报酬制度。 在当今社会,公共管理职业化已成为公共管理的一个重要特征和趋势。
    “随着当代科学技术的不断拓展和科学技术在公共管理领域的渗透,随着政府职能的扩展和分化程度的不断提高,公共管理职业化已是不争的事实。”公共管理的职业化,不仅表现为公共管理领域成为各种掌握专业技术的人员云集的领域(如工程师、律师、医生、教师), 他们经过职业的教育和训练,在社会管理某方面具备专长,通过规则的职业准入直接或间接的为社会提供公共服务;更重要的是,职业属性呼唤从事公共管理的人员为公共利益服务的职业精神,而基于对职业精益求精的追求,更要求从业者遵循职业伦理规范,并在符合规范的同时不断提升服务的能力。从历史角度看,公共管理的职业属性之所以在西方社会为广大民众接受,是以公共管理者不使用公共特权谋取私利为条件的,当公共管理者损害了这一条件,便丧失了公共管理职业的合法性根基和从业资格。
    伦理是一种社会意识形态,依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系,表现为对善与恶、美与丑、真与假、正义与邪恶等的价值判断和一系列原则规范。伦理具有广泛的社会性,遍及社会各个领域,渗透于各种社会关系中,公共管理领域中的伦理问题便构成公共管理伦理。这种伦理关系在公共管理活动中孕育形成,并可以根据道德原则来加以判断。它又具有多重向度:在整体层面上主要指公共管理主体与客体之间的伦理关系,在个体层面上则主要是公共管理者与被管理者以及公共管理者之间的伦理关系;在整体与个体的联结处则是公共管理组织与公共管理者个人之间的伦理关系。
   概言之,公共管理中的伦理关系也主要是指以公共管理者个人为核心的那些由于公共管理职责和行为所引发的伦理价值。 公共管理作为一种新型的社会治理模式,不同于传统的治理模式。它不仅是理性管理的领域,而且是价值追求的领域。如果说统治型的社会治理模式是以政治权术为基础的社会治理,管理型的社会治理模式是以科学的管理制度的确立为基础的社会治理的话,那么,现代公共管理所代表的社会治理模式赖以确立的基础则是伦理化的服务精神。伦理为人生设定某种至善的境界,它把对真、善、美的追求确定为人生价值实现的途径。在公共管理中, 服务就是“善”,就是社会治理全部伦理价值所在。尽管对公共管理制度方面的伦理评价与对公共管理者行为方面的伦理评价有着不同的道德标准,但所有标准都根源于公共管理的服务精神和原则。服务价值是公共管理体系中的最高价值。正是由于公共管理拥有这一价值,才使它与以往的社会治理方式区别开来。
    农业社会的社会治理以统治秩序为最高价值,工业社会是以效率为最高价值,现代公共管理确立的服务价值则是对上述两种价值的超越。只要社会治理活动成为一种全心全意的服务行为,只要公共管理的制度和程序充分体现了服务精神和原则,也就自然地获得了和谐的社会治理秩序和充分的效率。 伦理价值对公共管理的协调功能应体现在公共管理者的意识自觉上,以使管理整体是自然和谐的,这一点与权力关系和法律关系构成的强制性秩序有着根本的区别。自然和谐是现代公共管理追求的一种良性境界,而服务的伦理价值把这种自然和谐转化为现实。伦理关系的和谐,会赋予并强化公共管理主体自身的合法性,它通过其他同构的道德规范作用于公共管理客体,获得整个社会治理的有序。进而,公共管理客体在享有服务中感受到伦理价值的关怀,将唤醒提升他们的道德自觉和文明意识,从而在此基础上重构社会生活,使之充满伦理精神,促进整个社会关系和和谐。

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