政府间税收划分:理论分析与政策选择

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 1978年中国开始了市场取向的经济体制改革, 财政分权是由计划经济向市场经济转型的一个重要方面。实践表明,推行以分税制为基础的财政体制以来,中央政府收入由之前的20%左右提高至 50%以上,并且一直保持着这一水平。然而,在地方政府收入份额大大降低的同时,其支出任务并未相应减少, 70%的公共支出仍由地方政府负担,其中通过地方税为其支出融资的比重仅占二分之一。
    集权化的收入分配格局与分权化的支出模式一方面使政府间转移支付面临着巨大压力,[2]另一方面也导致了省级以下地方政府,尤其是县、乡政府财政困难,并由此引发显性与隐性债务不断积累、公共产品特别是农村基本公共产品供给不足、非正式收入规模扩张等诸多问题。这种状况引起了党和政府的高度重视,提出并多次强调建立健全与事权相匹配的财税体制。 作为财政分权的有机组成部分,税收划分关系到政府事权的履行和职能的承担,因而一直是中国政府间财政体制改革的焦点和主线。如何在中国这样一个幅员辽阔、地区差异显著、政府级次众多的拓展中国家范围内实现合理分税以实现各级政府间收入与支出责任的大体均衡是我们面临的重要课题。
    本文从考察政府间税收划分的基本理论入手, 探讨传统分税理论的局限性和优化思路,在此基础上提出完善中国政府间税收划分的路径选择。 财政分权理论指出,政府间支出划分应当先于税收划分———只有通过各级政府的支出需要引导政府间税收划分,才能避免因随意分税而导致的政府收入与支出分权之间的矛盾,使分税进入规则和有序的状态,这也是市场经济以规则为依据处理政府间财政收支关系的要求。马斯格雷夫(Musgrave) 将政府的财政职能归纳为资源配置、收入分配和保证宏观经济稳定。
    基于公共产品的提供及其空间受益归宿,马斯格雷夫将收入分配和稳定宏观经济职能完全赋予了联邦政府,而确保资源的优化配置则是各级政府的共同职能。这种财政职能的分配对于税收的划分而言具有重要意义———税收的划分应当尽量反映公共服务的收益:一方面,各级政府都应对导致公共服务成本产生的主体征税;另一方面,似乎只有联邦政府适合征收累进的个人所得税和公司所得税,因为无论从收入分配还是保持宏观经济稳定的角度看,中央以下各级政府都很难有效地征收这些税收,这些税收也很难反映州和地方政府提供的公共服务收益,并且容易扭曲资源在地区间的配置。

[正文图表略.]
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